建设工程诉讼争议解决年度回顾（2023） 

来源：星空建设法律瞭望

【出品】中国建筑业协会法工委，星空建设法律瞭望

【观察】谭敬慧，周吉高，牛永宏，徐文斌，苏艳超，贤力讷，刘海新，杜盈，郑颖，孙英哲，兰凯茹，王子豪 

【关键】纠纷数据 民诉法修订 合同篇解释 诉前调解 总对总 进度款与质量保留金 无效后的管理费 转包行政处罚

【提示】本文所载数据图表观点，仅供学习参考，不构成、不代表任何事实确认与法律判断！

建设工程施工合同纠纷案件数量对比

建设工程合同纠纷案由分布

全国建设工程施工合同纠纷案件头部数据

最高院审理建设工程施工合同纠纷数量对比

建设工程施工合同纠纷争议焦点对比

工期纠纷争议焦点对比

工程质量纠纷争议焦点对比

工程造价纠纷争议焦点对比

年度要闻

最高院印发执行监督案件指导意见，指引工程执行救济途径

2023年1月19日，最高人民法院印发《关于办理申请执行监督案件若干问题的意见》，自2023年2月1日起施行。《意见》对申请执行监督案件的立案受理问题进行了规范，对实务中当事人向执行法院及向上一级法院申请督促执行的适当途径，作出了指引和要求；针对应通过仲裁或实体诉讼途径解决的相关案件，明确指引当事人、利害关系人应通过寻求实体争议救济程序解决；对多次和重复申请执行监督问题进行了规范，进一步提高执行工作保护当事人合法权益的效率；对申请执行监督的期限进行了规范，明确申请人对执行复议裁定不服，及因超过提出执行异议期限或者申请复议期限向人民法院申请执行监督的，应在规定期限内提出；在明确申请执行监督的一般性规定和途径的同时，进一步厘清了最高院、高院受理和办理申请执行监督案件的范围，明确了向最高院申请执行监督的条件，全面强化最高院在确保法律正确统一适用中的职能作用。

商品房消费者超级优先权，优于工程价款优先受偿权引关注

最高人民法院于2023年4月20日发布了法释〔2023〕1号司法解释，即《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》，规定商品房消费者以居住为目的购买房屋并已支付全部价款，主张其房屋交付请求权优先于建设工程价款优先受偿权、抵押权以及其他债权的，人民法院应当予以支持。只支付了部分价款的商品房消费者，在一审法庭辩论终结前已实际支付剩余价款的，可以适用前款规定。在房屋不能交付且无实际交付可能的情况下，商品房消费者主张价款返还请求权优先于建设工程价款优先受偿权、抵押权以及其他债权的，人民法院应当予以支持。

该司法解释的出台为商品房消费者的超级优先权提供了法律依据，进一步加大对购房者的保护力度，有利于消弭购房者房款和房屋两空的矛盾，在一定程度上有助于提振购房者消费信心，但对于施工单位的建设工程价款优先受偿权的影响以及如何平衡购房者和农民工利益保护，有待观察。

最高院发布十大涉农民工工资执行典型案例，切实维护农民工合法权益

2023年5月1日，最高人民法院发布十件涉农民工工资案件执行典型案例，其中涉工程案例3件，包括协助执行工程款、农民工工资专户执行异议等。保障农民工工资支付，事关广大农民工切身利益和民生福祉，是保障和改善民生工作的重要内容。此次发布的典型案例中，采取的执行措施各具特色，有的依托“执破融合”机制，及时将案件精准导入重整程序，不仅保全了企业营运价值，而且快速兑现职工工资债权并解决企业债务危机；有的依法审查后追加股东为被执行人，通过执行股东财产，执行到位百万欠薪；有的通过协调各方单位、企业，优化拍卖款分配思路，使农民工工资得以优先、及时、便利发放。最高院此次发布典型案例，通过“办理典型一案，促进解决一片”，切实维护农民工合法权益。

多地高院发布施工案件审理指南及典型案例，推动工程纠纷解决

经2023年5月10日审判委员会总第十八次会议讨论通过，河北省高级人民法院发布《建设工程施工合同案件审理指南》。

2023年5月30日，贵州省高级人民法院针对建设工程审判实践中发现的突出问题，如建设工程施工合同无效的处理原则、工程鉴定意见采信、工程价款认定、工程价款优先受偿权、实际施工人权益保护、工程施工中的表见代理等社会关注的热点、难点、疑点和焦点问题，发布建设工程合同纠纷典型案例。

2023年12月28日，重庆市高级人民法院在《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》发布一周年之际，为进一步统一裁判尺度，指导全市法院正确审理建设工程合同纠纷案件，强化法治宣传，筛选出十个具有典型性的建设工程合同纠纷案例予以发布。

2024年1月，河南高院发布《关于审理建设工程领域买卖、租赁合同纠纷案件若干疑难问题解答》，对于审理中应当把握的裁判原则、诉讼主体的确定、职务行为的认定等等进行了解答。

最高院六巡发布地产工程领域诉源治理典型案例，源头多元开展纠纷治理

房地产及建设工程领域矛盾纠纷化解关涉民生福祉及社会稳定。中央经济工作会议明确提出“要确保房地产市场平稳健康发展”。做好这一领域诉源治理工作，是实现好、维护好、发展好人民群众根本利益的重要保障。2023年5月23日，最高人民法院第六巡回法庭发布十件巡回区房地产及建设工程领域诉源治理典型案例，加大房地产及建设工程领域纠纷诉源治理工作力度，预防和化解房地产及建设工程领域矛盾风险，促进房地产市场平稳健康发展，扎实推进保交楼、保民生、保稳定工作，取得明显成效。

推动工程案件诉前鉴定，提高建工案件审理效率

2023年7月，最高人民法院印发《关于诉前调解中委托鉴定工作规程（试行）》，对进一步落实《人民法院在线调解规则》，规范诉前调解中委托鉴定工作作出规定。该文件明确了诉前调解中委托鉴定的具体流程，对诉前鉴定的适用条件、申请审查、委托办理、鉴定机构选定、鉴定费用预交、鉴定书的上传与送达、鉴定异议的提出与处理、诉前鉴定后诉前调解与诉讼程序的衔接以及重复鉴定的规制等作出规定。通过诉前鉴定，有助于当事人预判诉讼风险，提出更合理的诉讼请求。同时也有助于加快诉前及诉中工作进程，提高调解成功率，促使更多纠纷实质性解决在诉前，做深做实诉源治理，切实减轻当事人诉累。

最高院提级管辖和再审提审指导，指引工程案件再审路径

2023年7月28日，最高人民法院印发《关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》，第1条至第3条提出了总体工作要求，明确了提级管辖、再审提审的具体内涵、法律依据、适用类型。第4条至第14条是关于完善提级管辖机制的规定，包括提级管辖的6类情形、判断标准、报请程序、提级程序、文书内容、备案要求、审限计算等。第15条至第20条是关于规范民事、行政再审提审机制的规定，包括再审提审的一般要求、最高人民法院应当提审的6类特殊情形，并重点明确了高级法院报请再审提审的情形、形式、程序、审限等。第21条至第24条规定了提级管辖、再审提审的保障机制，明确了上级法院案件发现提级审理案件的8种渠道，并对激励考核机制、审判条线指导、裁判成果转化提出了具体要求。《指导意见》对于加强审级监督体系建设、做深做实新时代能动司法具有重要意义，有利于促进诉源治理、统一法律适用、维护群众权益。

新民诉法涉外民事案件管辖亮点，指引“一带一路”工程纠纷

2024年1月，河南高院发布《关于审理建设工程领域买卖、租赁合同纠纷案件若干疑难问题解答》，对于审理中应当把握的裁判原则、诉讼主体的确定、职务行为的认定等等进行了解答。

2023年9月1日，第十四届全国人大常委会第五次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，修改后的民事诉讼法从2024年1月1日起施行。民事诉讼法的本次修改主要涉及如下几个方面：（1）扩大我国法院对涉外民事案件的管辖权；（2）进一步完善涉外民事诉讼送达的相关规定；（3）加大对虚假诉讼行为的惩治力度。

此次民事诉讼法的修改，着重对涉外民事诉讼程序制度进行完善，有利于进一步提升涉外民事案件审判质效，更好保障当事人的诉讼权利和合法权益，更好维护我国主权、安全和发展利益。同时，此次法律修改也积极回应社会关注，对民事诉讼领域的其他有关问题进行了修改完善。

发挥人民调解基础作用，挺前治理建工重点领域疑难纠纷

2023年10月12日，最高人民法院、司法部印发了《关于充分发挥人民调解基础性作用 推进诉源治理的意见》，该意见提出要夯实人民调解“第一道防线”，加强矛盾纠纷排查预防、加强基层矛盾、重点领域矛盾、重大疑难复杂矛盾纠纷化解。规范诉调对接工作，在诉讼服务、法治宣传等工作中提供非诉讼纠纷解决方式指引，适宜通过人民调解解决的，向当事人释明人民调解的特点优势，引导当事人申请调解。对适宜通过人民调解方式解决的案件，人民法院可以先行在立案前委派或诉中委托人民调解。对委派委托人民调解的纠纷案件，人民调解组织要及时受理、开展调解、达成调解协议，并向人民法院反馈调解结果。经调解不能达成调解协议的，人民调解组织应当及时办理调解终结手续，将案件材料退回委派委托的人民法院。加强人民调解员队伍建设，加强经费保障。此次意见的印发，是继2023年9月最高院与住建部建立住建领域民事纠纷“总对总”在线诉调机制后对非诉纠纷解决机制的再次丰富细化，通过强化信息化平台对接的方式来实现最高人民法院与司法部的“总对总”对接，司法部加快推进矛盾纠纷非诉化解平台建设，实现与最高人民法院的业务协同和数据共享。

合同编司法解释发布，厘清民法典时代工程合同审判规则

2023年12月4日，最高人民法院公布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》，自2023年12月5日起施行。其中规定了合同订立中的第三人责任、债务加入人追偿权、相对人合理审查义务、债权人可以撤销的债务人行为类型、撤销权的法律效果、抵销不具有溯及力等规则，进一步完善了预约合同及其违约责任、印章与合同效力归属之间关系的规则、因违约造成可得利益损失的计算标准，正面列举了不影响合同效力的强制性规定，构建了未生效合同的规则体系，明确合同不成立、无效、被撤销或者确定不发生效力的法律后果。对于工程合同纠纷中合同效力、违约责任等问题的解决提供新的规则指引。

合同编司法解释的颁布，基于法律解释的科学方法，总结本土经验、借鉴域外制度和凝聚理论共识，对合同编通则部分以及与之存在体系关联的其他规则作出了细化与发展，对司法实践具有重要的指导意义。

典型案例

合同无效后，被挂靠人能否收取管理费？在工程尚未完成结算情形下，实际施工人同时主张工程进度款与保留金的诉请可否同时予以支持？

【案件索引】最高法民终221号

【案情概览】承包人甲公司中标某公路工程并与发包人签订施工合同。后甲公司将工程转包给乙公司施工，并约定甲公司与发包人办理完结算后甲乙双方进行结算，保留金待完成竣工审计发包人返还后，甲公司返还乙公司。鉴于案涉工程未完成审计，且甲公司与发包人未办理最终结算，因工程结算纠纷，乙公司将甲公司诉至法院，要求甲公司支付中期工程进度款、工程保留金、索赔款等。诉讼中，乙公司主张因甲乙双方签订的转包协议无效，故转包合同约定的管理费条款无效，甲方不应再收取管理费。

【争议焦点】施工合同无效后，被挂靠人是否有权收取管理费？实际施工人是否有权同时主张工程进度款和保留金？

【裁判观点】最高人民法院认为，甲、乙公司已在合同中约定了扣除管理费，合同无效后，该约定应当参照执行。鉴于《施工合同书》约定发包人在承包人甲公司支付进度款时要扣留保留金，待工程竣工验收合格并通过竣工审计，发包人返还给甲公司，再由甲公司返还给乙公司，由于案涉工程尚未审计，甲公司并未与乙公司完成最终结算，保留金数额不能最终确定。乙公司主张退还保留金的条件尚未成就，其该项主张不能成立。

【案例观察】虽然我国《建筑法》等法律法规明确禁止建筑施工企业借用资质承揽工程，但在目前的建设工程施工合同履行实践中，挂靠现象仍屡见不鲜，同时引发相关主体纠纷不断。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（以下简称施工合同司法解释一）明确约定合同无效后，关于工程价款的约定可以参照适用，但是被挂靠人收取管理费的约定是否属于上述可参照适用的范围，实践中存在争议。本案中，最高人民法院认为扣除管理费的约定在合同无效后应当参照执行，对此，有以下观察小结：第一，关于管理费的约定属于合同价格条款的组成内容，从而属于可以参照适用的条款内容。第二，即使被挂靠人违法，但是实际也实质参与了工程项目管理活动，履行了项目管理职责，依据公平和等价有偿原则，也有权收取相应之对价。第三，无论该等因管理产生的对价名为管理费，亦或其他，均具有法律和商务之价值，应当予以衡平考量。第四，在挂靠人对合同无效存有重大过错的情况下，如扣除管理费的约定不被继续适用，则挂靠人将因合同无效而获得比合同有效更多的利益，与任何人不能从自己的过错中获益的基本原则相违背。

关于第二个争议焦点，如法院同时支持乙公司支付进度款和保留金的请求，将导致甲公司将所有从发包人处获得的工程款全部支付给乙公司后，尚不足支付法院认定的应付乙公司工程款的情况。面对此类问题，需要分析乙公司诉讼请求内在逻辑，出现上述逻辑错误，是因为乙公司在提起本案诉讼之时，既依据进度款审批文件诉请支付欠付的工程款，又同时请求法院判令返还保留金，而保留金返还与工程结算是有关联的，尽管本案诉讼时，案涉工程已通车运行逾十年，乙公司要求返还保留金具有其合理性，但双方合同约定结算以政府审计为准，而政府审计因不可归责于甲公司的原因，至二审判决时尚未作出，故返还条件未满足也非甲公司原因导致，最终最高人民法院认定乙公司主张退还保留金的条件尚未成就，其该项主张不能成立。

基坑工程的承包人在欠付款范围内是否享有优先受偿权？

【案件索引】（2021）最高法民再188号（2023年03期公报案例）

【案情概览】发包人与甲公司签订合同，将某工程范围内的基坑支护、降水、土石方挖运工程的设计、施工交由甲公司完成，甲公司组织人员对工程进行了施工。后发包人将主体工程发包给乙公司施工，该主体工程后续发生停工，至案件审理时仍未复工。甲公司起诉请求发包人支付工程款并请求享有案涉工程折价或拍卖后的优先受偿权。

【争议焦点】基坑支护工程是否属于实体建设工程？继而该基坑工程承包人在未付工程款范围内是否就工程折价或者拍卖的价款享有优先受偿权？

【裁判观点】建设工程中基坑工程承包人投入的建筑材料和劳动力已物化到建筑物中，与建筑物不可分割，基坑施工合同的承包人应享有优先受偿权。对于同一建设工程，可能存在多个承包人，如承包人完成的工程属于建设工程，且共同完成的建设工程宜于折价、拍卖的，则应依法保障承包人的优先受偿权。根据建筑行业管理规范和办法，深基坑工程施工包括支护结构施工、地下水和地表水控制、土石方开挖等内容，故基坑支护、降水、土石方挖运工程施工合同的承包人，要求在未受偿工程款范围内享有优先受偿权的，人民法院应予支持。

【案例观察】对于同一建设工程，由于工程技术内容不同、需要多方投资等原因，存在多个承包人是常见现象。对于基坑支护、降水、土石方挖运等工程的承包人是否享有优先受偿权，一二审法院与最高人民法院给出了不同的观点。一二审法院认为，承包人的施工内容实质是对拟修建的建筑物所依附的土地现状进行的改变，尚未形成单独的建筑物或构筑物，因承包人享有的建设工程价款优先权只及于其完成的建筑物、构筑物本身的价值，并不及于所依附的土地使用权，承包人施工的工程在客观上不具备行使建设工程价款优先受偿权的条件。而最高人民法院认为，只要承包人完成的工程属于建设工程，且共同完成的建设工程宜于折价、拍卖的，就应当依法保障承包人的优先受偿权。基坑工程承包人投入的建筑材料和劳动力已经物化到案涉工程整个建筑物之中，与建筑物不可分割，基坑施工合同的承包人应享有优先受偿权。

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第三十五条规定：“与发包人订立建设工程施工合同的承包人，依据民法典第八百零七条的规定请求其承建工程的价款就工程折价或者拍卖的价款优先受偿的，人民法院应予支持。”从立法本意来看，建设工程价款优先受偿权制度，是为了保护将劳务材料等工程直接资源投入建设工程后的优先债权利益。对于施工合同，不能局限理解为具有单独的建筑物或构筑物实体外观特征的施工合同，基坑支护、降水、土石方挖运等工程是构成该等实体工程的资源组成部分，缺乏该等工作和投入，实体工程无法形成，因此必然构成建设工程价款的一部分，同时该等工程也需要付出人工、材料、机械等直接投入，从法律和工程逻辑上应当能够成立优先权。

工程尚未竣工结算，违法所得金额如何认定？

【案件索引】（2023）赣71行终628号

【案情概览】某地住建局以浙江某总包企业承建的某工程总承包项目存在转包为由，对其作出没收违法所得1300余万元，罚款53余万元的行政处罚。总包不服上述行政处罚，向法院提起行政诉讼，请求撤销某地住建局作出的《行政处罚决定书》。

【争议焦点】浙江某公司是否存在转包的违法行为？违法所得的认定金额是否正确？

【裁判观点】法院认为，浙江某公司将案涉工程中应当由其自行完成的主体结构施工，在未经建设单位认可的情况下交由第三方完成，违反法律规定；因案涉工程尚未完成竣工结算，住建局仅依据建设单位提供的项目正式施工预算审定金额计算总包向案外人市政公司收取的管理费作为违法所得金额，不符合法律规定，据此作出案涉《行政处罚决定书》，事实不清、证据不足，应予以撤销。

【案例观察】本案争议问题涉及工程总承包项目中转包与分包的辨析、违法所得的认定、涉工程总承包案件的法律适用、行政处罚期限、处罚程序等问题。我国建筑市场主体依法受到建设行政主管部门的监督管理，如受到建设行政主管部门作出的行政处罚，将可能导致企业被罚款、降低资质等级、停业整顿等，还将可能影响企业的招投标活动，甚至进入建筑市场“黑名单”等。同时，鉴于行政诉讼的特点，当事人通过行政诉讼寻求救济通常存在较大难度，需要从处罚事实的认定、处罚的依据及法律适用等多角度，寻找突破口。

具体到本案中，从违法所得的认定角度看，《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第二款规定“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。”违法所得的认定是没收违法所得适用的前提，行政机关应当先履行调查核实义务，穷尽其力所能及的手段以核实违法所得及其具体数额。本案中，因案涉工程尚未完成竣工结算，住建局仅依据建设单位提供的项目正式施工预算审定金额计算总包向案外人收取的管理费作为违法所得金额，不符合上述法律规定，最终案涉《行政处罚决定书》被撤销。

为承包人而战

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